觀點賞析《兵(bīng)團農牧團場土(tǔ)地承包及其法律适用---李克飛》

李克飛，1964年(nián)生(shēng)，新疆石河子人(rén)。1987年(nián)畢業于陝西師(shī)範大(dà)學，1997年(nián)獲法學碩士學位。2000年(nián)任職于自(zì)治區高級人(rén)民(mín)法院兵(bīng)團分(fēn)院。現爲兵(bīng)團分(fēn)院研究室副主任。參與編寫《法學基礎理(lǐ)論》（中國(guó)警官教育出版社1990年(nián)）教科(kē)書(shū)，并擔任副主編；參與編寫《人(rén)生(shēng)的困惑》思想道德教育參考書(shū)（中國(guó)教育出版社1992年(nián)）。近年(nián)來(lái)，在公開刊物上發表了《國(guó)有企業股份制改造應當注意的問(wèn)題》《我國(guó)證券立法模式初探》等論文十餘篇。2004年(nián)，主持研究了兵(bīng)團農牧團場職工(gōng)人(rén)身(shēn)損害賠償的法律适用問(wèn)題，出台的《關于審理(lǐ)人(rén)身(shēn)損害賠償案件(jiàn)若幹問(wèn)題的指導意見(jiàn)》在兵(bīng)團各級法院中廣泛适用。

改革開放(fàng)以來(lái)，兵(bīng)團農牧團場除了戍邊固土(tǔ)、維護新疆的穩定和國(guó)家的安全外，也和全國(guó)農村一樣集中精力落實和完善以職工(gōng)家庭爲基礎的土(tǔ)地承包制度。但(dàn)是，農牧團場與地方農村有着明顯的區别，實行的土(tǔ)地承包也就(jiù)存在着較大(dà)的不同。《農村土(tǔ)地承包法》和最高人(rén)民(mín)法院《關于審理(lǐ)涉及農村土(tǔ)地承包糾紛案件(jiàn)适用法律問(wèn)題的解釋》沒有規定像農牧團場這種全民(mín)所有制形式的土(tǔ)地承包。因此，新疆兵(bīng)團農牧團場的土(tǔ)地承包如(rú)何适用法律，就(jiù)成爲審判中的疑難問(wèn)題。

一、兵(bīng)團土(tǔ)地承包與農村土(tǔ)地承包的區别

1.承包土(tǔ)地的性質不同

兵(bīng)團農牧團場的土(tǔ)地既不屬于城(chéng)市市區或者郊區，也不同于農村，但(dàn)從(cóng)兵(bīng)團産生(shēng)的曆史背景和管理(lǐ)體(tǐ)制來(lái)看(kàn)，兵(bīng)團使用的土(tǔ)地都(dōu)屬于國(guó)家所有。農牧團場隻是依法代表國(guó)家行使國(guó)有資産管理(lǐ)權，具體(tǐ)則由職工(gōng)與農牧團場通過簽訂承包合同從(cóng)事(shì)農業生(shēng)産經營活動。農村承包的土(tǔ)地依法屬于農民(mín)集體(tǐ)所有，現實中存在3種形式：鄉鎮農民(mín)集體(tǐ)所有權、村農民(mín)集體(tǐ)所有權和村内農民(mín)集體(tǐ)所有權。農民(mín)集體(tǐ)所有的土(tǔ)地，依照(zhào)法律被征收或者征用後，國(guó)家應當進行補償，而農牧團場使用的國(guó)有土(tǔ)地不存在征收或者征用的問(wèn)題。

兵(bīng)團農牧團場中還(hái)有一種特殊的所有制成分(fēn)，即在極少數團場内存在着集體(tǐ)所有制連隊，土(tǔ)地屬于集體(tǐ)所有，但(dàn)所占比重很小，農戶承包土(tǔ)地則是按照(zhào)兵(bīng)團國(guó)有土(tǔ)地的性質進行的。

2.承包土(tǔ)地的主體(tǐ)身(shēn)份不同

農村土(tǔ)地承包的發包方爲村集體(tǐ)經濟組織或者村民(mín)委員(yuán)會或者村民(mín)小組，承包方是農民(mín)。農民(mín)承包土(tǔ)地必須具備農村集體(tǐ)經濟組織成員(yuán)資格，否則不能成爲土(tǔ)地承包的主體(tǐ)。農民(mín)依法享有的土(tǔ)地承包經營權是其安身(shēn)立命的根本，隻有通過承包土(tǔ)地，才能獲得(de)生(shēng)活保障和其他(tā)社會保障。“農村居民(mín)取得(de)非農業戶口的，往往仍需以集體(tǐ)經濟組織農村土(tǔ)地保障其基本生(shēng)活。”

兵(bīng)團土(tǔ)地承包的發包方爲農牧團場，承包方是職工(gōng)（少數爲集體(tǐ)所有制農戶）。農牧團場通常作(zuò)爲全民(mín)所有制企業對待，對國(guó)家授予其經營管理(lǐ)的土(tǔ)地和其他(tā)财産依法享有經營權。兵(bīng)團的職工(gōng)以與農牧團場形成勞動管理(lǐ)關系而獲得(de)身(shēn)份。2003年(nián)農業部和公安部聯合下發了《關于落實農墾系統國(guó)有企事(shì)業單位職工(gōng)及家屬非農業戶口政策有關問(wèn)題的通知》，全部将兵(bīng)團職工(gōng)從(cóng)農業戶口轉爲非農業戶口。兵(bīng)團的職工(gōng)享受養老、醫療、失業、工(gōng)傷、生(shēng)育等社會保障，并按國(guó)家政策享受工(gōng)資和離(lí)退休待遇。

3.承包方的負擔程度不同

目前，農村已取消了農業稅，農民(mín)承包土(tǔ)地不再向發包方和國(guó)家交納任何費用，大(dà)大(dà)減輕了農民(mín)的負擔。

關于國(guó)有農場稅費問(wèn)題，國(guó)務院辦公廳了《關于深化國(guó)有農場稅費改革的意見(jiàn)》，要求國(guó)有農場要積極推進稅費改革，減免農（牧）業稅，将農場土(tǔ)地承包費中類似農村“鄉鎮五項統籌費”的收費全部免除，防止通過調整土(tǔ)地承包費加重農場職工(gōng)負擔。兵(bīng)團正積極制定措施朝這一方向努力。目前，兵(bīng)團職工(gōng)承包土(tǔ)地除向發包方按兵(bīng)團規定交納國(guó)有土(tǔ)地使用費外，還(hái)要交納一定的社會保險五項統籌費、工(gōng)會經費、教育經費、職工(gōng)福利費和社會公益性費用等。兵(bīng)團集體(tǐ)所有制農戶除不交納社會保險五項統籌費、工(gōng)會經費、教育經費和職工(gōng)福利費外，其他(tā)費用要參照(zhào)全民(mín)所有制職工(gōng)交納。

4.承包形式和經營權流轉方式不同

按照(zhào)《農村土(tǔ)地承包法》的規定，農村土(tǔ)地承包采取集體(tǐ)經濟組織内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山(shān)、荒溝、荒丘、荒灘等農村土(tǔ)地，可(kě)以通過招标、拍(pāi)賣、公開協商等方式承包。這是我國(guó)法律規定的家庭承包和其他(tā)方式承包兩種承包形式。“家庭承包主要是耕地、林地和草地，承包地具有強烈的社會保障和福利功能”。家庭承包是以本集體(tǐ)經濟組織内部的農戶家庭爲單位、人(rén)人(rén)有份的家庭土(tǔ)地承包經營，強調的是福利性和生(shēng)活保障性。所以，除林地外的家庭承包中，承包經營權不能繼承，但(dàn)承包期間取得(de)的利益可(kě)以作(zuò)爲遺産繼承。其他(tā)方式取得(de)的承包經營權可(kě)以繼承。在農村土(tǔ)地承包中，以家庭承包取得(de)的承包經營權可(kě)以通過轉包、出租等形式流轉；以其他(tā)方式取得(de)的土(tǔ)地承包經營權可(kě)以通過轉讓、出租、入股、抵押等形式流轉。

兵(bīng)團農牧團場土(tǔ)地承包，因其所有制性質的不同而有所區别。農牧團場職工(gōng)每戶所确定的“兩用地”經營權可(kě)以由本團場上崗子女(nǚ)繼承，“大(dà)田”土(tǔ)地承包經營權不能繼承。職工(gōng)取得(de)的土(tǔ)地承包經營權可(kě)以通過轉包、出租等形式流轉，但(dàn)必須經農牧團場的同意。農牧團場職工(gōng)承包的荒山(shān)、荒溝、荒丘、荒灘（包括荒地、荒沙、荒草和荒水）都(dōu)屬于國(guó)有土(tǔ)地和資源，其經營權除了可(kě)以通過轉包、出租等形式流轉外，不能像農村土(tǔ)地承包那樣采取轉讓、出租、入股、抵押等方式流轉。

5.承包方的種植權和産品分(fēn)配權不同

農民(mín)承包土(tǔ)地後，種植什麽作(zuò)物，國(guó)家不去(qù)幹預，隻在宏觀政策的調控下積極引導農民(mín)種植農作(zuò)物。農民(mín)承包土(tǔ)地享有完整的種植權和産品處置權。

兵(bīng)團職工(gōng)承包土(tǔ)地要受到國(guó)民(mín)經濟發展和整體(tǐ)利益的約束，帶有較強的國(guó)家調空和濃厚的計(jì)劃性。職工(gōng)除了劃分(fēn)的“兩用地”完全自(zì)主外，“大(dà)田”農業承包需按照(zhào)國(guó)家政策種植農作(zuò)物，每年(nián)與農牧團場訂立一次“訂單”合同，約定農産品必須銷售給發包方，收益和風(fēng)險按一定比例于合同中确定，保證職工(gōng)和農牧團場收益共享、風(fēng)險共擔。因此，兵(bīng)團農牧團場職工(gōng)的種植權和産品處置權要受到很大(dà)的限制。

二、兵(bīng)團土(tǔ)地承包涉及的法律适用問(wèn)題

1.土(tǔ)地承包中合同法律關系的處理(lǐ)

農村土(tǔ)地承包中的法律規範是針對農民(mín)集體(tǐ)所有制制定的，全民(mín)所有制條件(jiàn)下的土(tǔ)地承包法律關系還(hái)是一個空白(bái)。因此，兵(bīng)團土(tǔ)地承包的特殊性，決定了兵(bīng)團職工(gōng)與農牧團場簽訂的土(tǔ)地承包合同難以适用《農村土(tǔ)地承包法》及其司法解釋的規定。在我國(guó)法律體(tǐ)系中，《土(tǔ)地管理(lǐ)法》、《森林法》、《農業法》隻是對國(guó)有企業、職工(gōng)和承包經營進行了原則性的規定，但(dàn)就(jiù)單純的土(tǔ)地承包關系而言，農牧團場與職工(gōng)之間形成的是平等的合同關系，簽訂承包合同的依據是兵(bīng)團的“1＋3”文件(jiàn)，而不是《農村土(tǔ)地承包法》及其司法解釋。實踐中，兵(bīng)團土(tǔ)地承包合同約定的權利義務關系本身(shēn)也突破了《農村土(tǔ)地承包法》及其司法解釋的規定。“1＋3”文件(jiàn)是兵(bīng)團專門(mén)規範農牧團場與職工(gōng)之間土(tǔ)地承包關系的政策性文件(jiàn)，在兵(bīng)團範圍内實施。該文件(jiàn)不違背憲法和法律的基本原則，是報經國(guó)務院同意實施的規範性文件(jiàn)，是對法律空白(bái)的補充。“1＋3”文件(jiàn)調整兵(bīng)團土(tǔ)地承包法律關系符合中國(guó)特色，符合兵(bīng)團的實際。

兵(bīng)團農牧團場土(tǔ)地承包糾紛訴至法院以後，處理(lǐ)兵(bīng)團土(tǔ)地承包合同糾紛案件(jiàn)應當依據《民(mín)法通則》和《合同法》的規定，參照(zhào)《農村土(tǔ)地承包法》，着重适用“1＋3”文件(jiàn)。

2.土(tǔ)地承包中勞動法律關系的處理(lǐ)

綜觀兵(bīng)團的體(tǐ)制和管理(lǐ)模式，兵(bīng)團職工(gōng)已完全納入社會保障體(tǐ)系，享受工(gōng)資和離(lí)退休待遇，因此，農牧團場的性質是全民(mín)所有制國(guó)有企業。用人(rén)單位是勞動行政管理(lǐ)者，職工(gōng)是勞動者，二者之間形成的都(dōu)是一種勞動法律關系。在農村，集體(tǐ)所有制經濟組織與農民(mín)之間形成的是一種自(zì)治的勞動群衆關系，與農牧團場有着根本的區别。在市場經濟條件(jiàn)下，農牧團場與職工(gōng)之間的勞動法律關系往往反映于土(tǔ)地承包合同之中，并約定了相(xiàng)關的勞動法律關系的内容，帶有很強的勞動行政管理(lǐ)色彩。這在農村土(tǔ)地承包合同中是不存在的。

兵(bīng)團農牧團場與職工(gōng)之間發生(shēng)的大(dà)量勞動争議(yì)糾紛，要根據當事(shì)人(rén)的訴訟請(qǐng)求進行審查。當事(shì)人(rén)請(qǐng)求的糾紛中屬于勞動争議(yì)的，按勞動糾紛處理(lǐ)程序辦理(lǐ)。實踐中，農牧團場與職工(gōng)之間内在的勞動法律關系的内容，常常與土(tǔ)地承包合同關系融爲一體(tǐ)，并訂立于承包合同之中。發生(shēng)糾紛後，當事(shì)人(rén)請(qǐng)求的屬于勞動争議(yì)的，人(rén)民(mín)法院應當從(cóng)土(tǔ)地承包合同中将勞動法律關系的内容“剝離(lí)”出來(lái)，按照(zhào)《勞動法》和有關勞動行政法規處理(lǐ)。

3.有關行政法律關系的處理(lǐ)

單純的土(tǔ)地承包不必然産生(shēng)行政法律關系，因此也就(jiù)沒有行政糾紛而言。但(dàn)兵(bīng)團的土(tǔ)地承包卻與行政管理(lǐ)、行政監督、行政執行緊密相(xiàng)連，比如(rú)對職工(gōng)承包經營權的确定、罰款處罰、産品銷售的限制等，均表現出一定的行政管理(lǐ)職能。農牧團場的組織機(jī)構在我國(guó)很具有特殊性，其性質既不是嚴格意義上的行政機(jī)關，也不是事(shì)業單位，而應當屬于國(guó)有企業。農牧團場基于上述管理(lǐ)職能産生(shēng)的糾紛，仍應按民(mín)事(shì)法律關系處理(lǐ)，而不能以行政糾紛對待。

對于農牧團場在生(shēng)産經營和社會化管理(lǐ)過程中，不可(kě)避免地發生(shēng)像公安、林業、衛生(shēng)、計(jì)劃生(shēng)育、勞動和社會保障等行政糾紛，尤其是在當前加快(kuài)團場城(chéng)鎮化建設和新型團場社區建設中，必然會産生(shēng)越來(lái)越多的土(tǔ)地審批、宅基地劃分(fēn)、房(fáng)屋拆遷等行政糾紛。發生(shēng)在農牧團場内的這類行政行爲，不是農牧團場本身(shēn)作(zuò)出的，而是派駐在農牧團場的行政機(jī)關依法作(zuò)出的具體(tǐ)行政行爲。因此，處理(lǐ)這類行政糾紛，人(rén)民(mín)法院應當将作(zuò)出具體(tǐ)行政行爲的行政機(jī)關列爲被告，适用行政法和行政訴訟法，而不能以農牧團場爲行政糾紛的被告處理(lǐ)。所以，職工(gōng)與農牧團場之間不存在行政訴訟。

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